河南某镇城镇化出现停滞，“有钱的去了县城，没钱的觉得村庄也不错”

凯伦

城镇化是否可以持续，根本在于产业结构。产业结构意味着就业结构，直接决定居民的收入结构。只有消费而无法创造足够就业机会的地区，不会形成稳固完整的社会体系，其城镇化发展也不可持久。
笔者2020年在河南省Q县S镇调查，发现S镇的兴起与停滞现象很值得玩味。
S镇的镇区分布在省道两旁。2010年以前，乡镇省道全是土路，两边都是臭水沟，以及村民沿路建造的土房。那时，镇区的人口很少，不足5000人，基本是乡镇驻地S村的村民。如今S镇全镇人口已达5.7万人，其中有1万多人都住在镇区，足见S镇曾有过一段欣欣向荣的城镇化发展时期。
一、镇区买房：S镇的城镇化表现

S镇的城镇化发展，始于省道的改造升级。2010年，S镇开始了省道硬化和绿化，并安装了路灯。省道的改造，带来的直接影响不是工商业的发展，而是对沿省道而居的生活便利性的直接提升。此后，镇区人口开始增加。村民们在镇区买房积极性变高，他们在外打工，过年去镇上住。这也回应了彼时“把农民引到城镇、城镇集中化”的政策要求。
S镇东片的住房占地200多亩，宅基地原属于S村村民个人承包的集体建设用地。2008年，镇政府以每亩3万的价格对这片宅基地进行征收，然后建房并销售。住房标准是1套2间，15米×6.6米，每平方米价格5000元。彼时农民买房积极性还不高。
南片有300亩土地，虽然土地性质是集体所有土地，但在2010年以“以租代征”的方式被农民卖给开发商建房。这些住房一套卖到20多万元，每套2层半。
西片有110亩土地，原是属于食品公司、农技公司的国有土地。2010年后在该片土地上开发的楼盘，包括两栋6层50-60平米的住宅楼，和一些小楼。由于村民习惯住低层，高层住宅楼还曾遭遇一段直销时期。
高速公路两边，有一块300亩的集体土地。2012年，经过政府规划征地，以及集体搬迁、合村并居，这块土地被政府出让给开发商建设楼盘，由农民购买。这些住房每套2层半。但由于开发得太多，这些楼盘卖不动。开发商最终由于没有钱向政府交税而跑路。
高速公路东边，有一块200亩的集体土地，2012年按照镇政府有规划，由开发商完成基础设施建设后，将这块地卖给农民自建房屋，每亩6000-8000元。
随着在镇区建房和买房者的激增，镇区人员流动增加、客流量增大，沿街居民用住宅底楼开设的五金店、粮油店、餐馆、酒楼、宾馆、超市也多了起来。每到赶集日，镇区临街也有不少村民摆摊卖衣服、鞋子和一些农产品，人头攒动，非常热闹。
二、以农为基：S镇的城镇化动力

S镇城镇化的根本动力，直接来自农村发展的落后和农业生产的剩余。
当地人说，2011-2013年是镇区房地产发展的黄金期。这是因为，2014年前，村庄路不好走、电不够用。村庄没有水泥路，以致于一到下雨天气，地面泥泞不堪，村民出村都不甚容易。
农村生活条件和交通环境的落后，使一些村民利用农业剩余，在镇区购房或建房。于是在那段时间，出现了许多村民陆续自发向镇区搬迁的景象。这种景象，让一些没有打算在外买房的中老年村民惶恐不安。他们看到大家都在镇上买房子，不由得心中生出对未来村里凄苦生活的想象：“他们都搬走了，到时候会不会只剩下自己一家人在村，还没有电？”
三、发展停滞：乡村振兴和县域城镇化夹缝中的乡镇

然而，S镇的城镇化扩张景象，随着乡村振兴和县域经济的发展，而逐渐出现停滞迹象。
2013年以后，S镇各村内的通组路陆续修通。村庄基础设施的提升，缩小了在村居住与在镇区居住的效用差距。另一方面，乡镇的就学、就医条件毕竟比不上县城，而镇与村的教学质量差不多、师资差距也不大，村民从六年级开始将孩子就近送到镇上上学也方便。
S镇镇区虽有店铺150多家，终究提供不了多少就业。最后的结果就是，“有钱的去了县城，无钱的觉得村庄也不错”，乡镇扩展空间出现萎缩——2015年开始，镇区的房地产逐渐滞销，省道两边由开发商租110亩集体土地于2014-2015年建的两栋8层带电梯楼盘，至今仍未售罄。
四、镇域城镇化发展轨迹带来的一些启示

（一）县乡建立完整成熟的二三产业生产经营体系有无可能？
镇域城镇化，因处在乡村振兴与县域城镇化的夹缝中，而逐渐窒息。以此观之，县域城镇化又何尝不是如此。不论是镇域城镇化，还是县域城镇化，其城镇化属性都可以称之为是一种“过渡型城镇化”。如果难以建立可持续性的经营体系，无法支撑农民完成“人的城镇化”，那么镇域乃至县域城镇化，都无可避免会走向发展的枯竭。
具有长久生命力的城镇化，必须靠市场、靠能够提供丰富就业机会的现代化二三产业，而不是靠由农业剩余和土地财政支撑起来的房地产开发。中国的财政税收基本来源于生产环节，税源集中于营业税、增值税等间接税，而不是财产税和个人所得税等直接税。如果其区位条件无法吸引足够的工商企业就地落户，公共事务就永远依靠单纯以农业剩余为根基的内部封闭财政循环体系，除了农业，其他部门其实都仅仅是在进行财富的转移，而并没有真正创造财富。房地产开发和推动城镇基础设施建设的结果，只能是造就一批表面虚假繁荣、实则过度建设且无人居住的“鬼城”、无法回本的房地产商，以及负债累累的县乡财政。
那么，中西部大部分镇域和县城，有没有可能形成完成成熟的二三产业生产经营体系？答案也许是否定的。
乡镇企业的配套设施不完备，达不到产业规模，没有五险一金。中西部乡镇只能接收一些沿海发达地区淘汰的夕阳产业，返乡老板可以利用本地的廉价劳动力节省一些劳动力成本，但一方面面临招工难问题，另一方面，运费又降低了收益，因此，返乡创业不可持续。
投资办厂也并不容易，不仅需要政策扶持，资金链、货源、销路都很关键。一旦形成产能过剩，就会导致损失惨重的价格战。
总而言之，就目前中国的情况来看，城市化道路只有两条：一条是在地级市以上，以产业为基础发展起来；一条是沿海城市带农村，通过融入城市获得便利。至于中西部县乡，要靠村村点火、户户冒烟实现长远的城镇化发展，几乎绝无可能。普遍弥散的“认为到处都是机遇”的社会机遇心态，是具有欺骗性的。
（二）县乡发展如何定位？公共服务梯度的重要节点
公共服务具有圈层结构，基础教育、医疗、出行属于“核心需求”，公园等设施则属于“外缘需求”。目前城镇化发展，往往更注重外缘性的景观需求，注重动员性思维，而不是着眼于公共服务圈层结构的整体平衡，来思考城市规划，促成滚雪球式发展。其结果，便是导致圈层结构的底层过于薄弱，而顶层过于拥挤，比如北京的城市和城郊、珠三角的城市和城中村。
乡镇和县城有其自己的发展定位。县乡是处于城市和村庄关系之中的“县乡”，能够提供低成本和在地化的产品、物流和市场，人口极具伸缩性。县乡在医疗、教育等方面可以成为公共服务梯度的重要节点，有效协调县乡村治理体系、有效链接城乡以及“县—乡—村”三级公共服务体系。县乡可以成为城镇化的大后方。
判定中西部大部分县乡无法进入持久的城镇化轨道，并不是说要消灭县城和乡镇，而是说要优化县城和乡镇。我们必须明确县乡城镇化的核心是什么、在长远城镇化过程中究竟处于什么位置，既在城市化进程中、也在城乡关系中去理解城市化的定位。
县乡城镇化的发展，要与能力和需求相匹配。县城可以分为老城区与新城区。真正生活在县城的是老城区的人。农民城镇化造就的新城区，则更多是年节性的、象征性的。如果以建设代管理，则对老城区这个核心区域的管理就会滞后。与城镇化建设相比，对城镇的管理更为重要。县乡发展的品质，靠的是生活的便利性和低成本。县乡的经济发展空间非常有限，其发展重点应以区域公共品服务为中心，满足区域人口对教育和医疗的基本需求，而不是聚焦于表面工程和建设。
（冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授）

来源：https://view.inews.qq.com/k/20240410A00L9100
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